【電力】《中國(guó)能源報(bào)》：外國(guó)電網(wǎng)管理體制對(duì)我國(guó)的啟示
電網(wǎng)包括輸電和配電兩個(gè)環(huán)節(jié)，輸電的主要功能是將電能從發(fā)電廠輸送到遠(yuǎn)離發(fā)電廠的負(fù)荷中心，配電的主要功能是從輸電環(huán)節(jié)接受電能并向用戶(hù)進(jìn)行配送。輸配電網(wǎng)緊密相連,雖然在功能上有所區(qū)分，但卻難以從資產(chǎn)上準(zhǔn)確劃分界面。
電網(wǎng)管理體制主要探討的是輸電和配電的組織形態(tài)。目前國(guó)際上的電網(wǎng)管理體制主要包括兩種模式：一是輸配分開(kāi)模式，即輸電和配電分別由不同公司擁有和管理，不存在產(chǎn)權(quán)聯(lián)系；二是輸配一體化模式，即輸電和配電在一個(gè)企業(yè)內(nèi)部，可以是一個(gè)集團(tuán)下的不同業(yè)務(wù)公司，也可以是企業(yè)內(nèi)部的不同部門(mén)。
一、從改革的目的看電力市場(chǎng)化改革與電網(wǎng)管理體制的關(guān)系
縱觀上世紀(jì)八十年代開(kāi)始的國(guó)際電力市場(chǎng)化改革，各國(guó)電力改革的目的歸根結(jié)底是通過(guò)建立公平開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的電力市場(chǎng)體系，優(yōu)化電網(wǎng)環(huán)節(jié)監(jiān)管，提高電力工業(yè)運(yùn)行效率，推動(dòng)電力工業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
經(jīng)濟(jì)學(xué)界和各國(guó)政府在最初的改革方案設(shè)計(jì)和優(yōu)化調(diào)整過(guò)程中，都充分認(rèn)識(shí)并尊重電力行業(yè)獨(dú)特的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，通過(guò)在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)引入競(jìng)爭(zhēng)來(lái)獲取改革的絕大部分收益，在輸電和配電環(huán)節(jié)保持政府監(jiān)管。
電網(wǎng)具有自然壟斷屬性，在電網(wǎng)環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)是不現(xiàn)實(shí)和不經(jīng)濟(jì)的。電網(wǎng)在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中的基礎(chǔ)作用主要體現(xiàn)在提供公平開(kāi)放的物理平臺(tái)，在市場(chǎng)化改革中的核心任務(wù)是為市場(chǎng)提供無(wú)歧視的準(zhǔn)入和公平開(kāi)放。
二、從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看各國(guó)電網(wǎng)管理體制選擇的一般規(guī)律
從各國(guó)電力體制改革的實(shí)踐看，輸配電管理體制變革并不是電力市場(chǎng)化改革的必然選項(xiàng)，各國(guó)的電網(wǎng)管理體制選擇受電網(wǎng)發(fā)展歷史格局、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、尤其是電力工業(yè)和電網(wǎng)發(fā)展等具體國(guó)情的影響，不存在統(tǒng)一模式。
各國(guó)電網(wǎng)管理體制的形成受多種因素影響，并不是國(guó)際電力體制改革的核心和重點(diǎn)。絕大多數(shù)國(guó)家的輸配分開(kāi)電網(wǎng)管理體制是歷史格局的延續(xù)，是適應(yīng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和現(xiàn)實(shí)國(guó)情的客觀選擇，并不是電力改革的產(chǎn)物。例如英國(guó)英格蘭和威爾士地區(qū)，上世紀(jì)90年代以前電力行業(yè)由中央發(fā)電局（包括發(fā)電和輸電）和12地區(qū)供電局構(gòu)成，改革后形成了發(fā)電、輸電、配電分環(huán)節(jié)設(shè)立公司的局面；在北歐、北美一些國(guó)家和地區(qū)，傳統(tǒng)上存在市政供電企業(yè)負(fù)責(zé)本地區(qū)供電，改革后這些公司自然而然成為獨(dú)立的配電公司，與輸電公司獨(dú)立；而日本、蘇格蘭和美國(guó)多數(shù)州仍保持輸配一體化的格局。事實(shí)上，由于電力市場(chǎng)化改革實(shí)現(xiàn)輸配分開(kāi)的代表性國(guó)家和地區(qū)主要包括俄羅斯和澳大利亞的部分州，而最具代表性的俄羅斯在2012年5月出現(xiàn)了輸配電企業(yè)重新整合的趨勢(shì)。據(jù)此可見(jiàn)，在市場(chǎng)化改革中輸配電業(yè)務(wù)并不存在分開(kāi)的必然性和必要性。
經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，輸配一體化管理是最優(yōu)制度選擇。輸配是電力業(yè)務(wù)鏈上緊密聯(lián)系的環(huán)節(jié)，輸配電網(wǎng)具有很多共用系統(tǒng)和部門(mén)，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和電網(wǎng)快速擴(kuò)張階段，可以通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)和統(tǒng)一運(yùn)行有效減少輸配電網(wǎng)間的協(xié)調(diào)、溝通成本，最大限度的提高電網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全球150個(gè)發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家中，有137個(gè)國(guó)家保持了輸配一體化管理。
輸配一體化通過(guò)在發(fā)電和售電側(cè)引入競(jìng)爭(zhēng)可以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)。日本、法國(guó)、德國(guó)、韓國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家和美加部分地區(qū)在電力市場(chǎng)化改革后仍然保持輸配一體化。歐盟為推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革，曾要求輸電在2004年底與其他業(yè)務(wù)分離，以促進(jìn)批發(fā)競(jìng)爭(zhēng)和跨國(guó)交易，配電于2007年底與發(fā)電和售電分離出來(lái)，促進(jìn)零售競(jìng)爭(zhēng)。但隨著改革的深入推進(jìn)，由于法德等國(guó)的反對(duì)，歐盟第三能源法案規(guī)定在滿(mǎn)足與發(fā)、售電環(huán)節(jié)有效獨(dú)立的情況下，不再?gòu)?qiáng)制要求輸電產(chǎn)權(quán)從其它業(yè)務(wù)中分離出來(lái)。日本在保持九大電力公司發(fā)輸配售一體化的管理體制的同時(shí)，在發(fā)售側(cè)引入獨(dú)立發(fā)電企業(yè)（IPP）和特定規(guī)模電力企業(yè)（PPS）實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)，取得了服務(wù)質(zhì)量提升、電價(jià)下降等明顯效果，政府和用戶(hù)等利益相關(guān)方滿(mǎn)意度較高。
部分曾經(jīng)主張輸配分開(kāi)的國(guó)家也在不斷進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整和優(yōu)化。韓國(guó)金融危機(jī)后在世行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)下制定了改革方案，要求韓國(guó)電力公社分階段實(shí)施廠網(wǎng)分開(kāi)、輸配分開(kāi)，2004年韓國(guó)政府在開(kāi)展深入國(guó)際調(diào)研后，決定取消輸配分開(kāi)改革；加拿大安大略省1998年出臺(tái)了新的電力法，要求原垂直一體化的加拿大第一水電公司（Hydro-one）拆分發(fā)電、輸電、配電業(yè)務(wù)，1999年發(fā)電資產(chǎn)分離后，政府對(duì)實(shí)施輸配分開(kāi)的必要性進(jìn)一步研究，認(rèn)為輸電和配電業(yè)務(wù)具有較強(qiáng)的協(xié)同效益，允許新的Hydro-one公司保留輸配一體化體制。之所以出現(xiàn)這種趨勢(shì)，主要原因是輸電和配電都具有自然壟斷屬性，兩項(xiàng)業(yè)務(wù)不存在利益沖突，盈利模式、監(jiān)管方式相同，通過(guò)一體化可以獲得較強(qiáng)的協(xié)同效益。
近期俄政府宣布將重歸輸配一體化，值得我國(guó)研究和深思。近期，俄羅斯政府表示，計(jì)劃將跨區(qū)域的配電集團(tuán)（MRSK）與俄聯(lián)邦輸電網(wǎng)公司（FGC）合并，組建集輸電和配電一體化的國(guó)有電網(wǎng)公司。MRSK與FGC均是俄羅斯電力體制改革的產(chǎn)物。按照2003年電力改革方案，俄羅斯在2008年7月完成了電力行業(yè)的徹底分拆，發(fā)、輸、配、售、調(diào)度、交易各環(huán)節(jié)完全獨(dú)立。俄羅斯政府此次擬推進(jìn)輸配電合并，是期望通過(guò)產(chǎn)權(quán)合并和一體化管理，促進(jìn)電網(wǎng)發(fā)展、提高運(yùn)營(yíng)效率、提高供電質(zhì)量和可靠性。俄政府表示，合并后可以通過(guò)實(shí)施統(tǒng)一的電網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理政策，優(yōu)化投資項(xiàng)目，促進(jìn)俄電網(wǎng)的發(fā)展和現(xiàn)代化，提高整體供電效率，提高電價(jià)和收入監(jiān)管效率；通過(guò)輸電和配電之間的交叉補(bǔ)貼解決“最后一公里”的用戶(hù)供電問(wèn)題，提高供電質(zhì)量；通過(guò)企業(yè)內(nèi)執(zhí)行統(tǒng)一的投資、預(yù)算、經(jīng)濟(jì)和人力資源政策，更加有效地控制成本、提高企業(yè)運(yùn)行效率和財(cái)務(wù)能力。俄羅斯作為前蘇聯(lián)遺產(chǎn)的最大繼承國(guó)，與我國(guó)在國(guó)土面積、供電范圍、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、電網(wǎng)結(jié)構(gòu)、企業(yè)性質(zhì)等方面具有極強(qiáng)的相似性，其在改革上的反復(fù)值得我國(guó)深思。
三、從我國(guó)國(guó)情看科學(xué)電網(wǎng)管理體制的選擇
我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，發(fā)展階段和基本經(jīng)濟(jì)制度與西方國(guó)家有著本質(zhì)區(qū)別。我國(guó)是以公有制為基礎(chǔ)的發(fā)展中國(guó)家，正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)較快發(fā)展的社會(huì)主義初級(jí)階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，能源供需呈逆向分布格局，能源安全問(wèn)題比較突出，城鄉(xiāng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，電力工業(yè)面臨著艱巨的發(fā)展任務(wù)。
我國(guó)電網(wǎng)管理體制的選擇，應(yīng)緊密結(jié)合具體國(guó)情，在堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向的同時(shí)，從有利于保障能源電力長(zhǎng)期可靠供應(yīng)和電力工業(yè)可持續(xù)發(fā)展，有利于確保電網(wǎng)安全，有利于促進(jìn)能源資源大范圍優(yōu)化配置的角度出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧、審慎決策，盡量避免因?yàn)楦母锍霈F(xiàn)反復(fù)而影響國(guó)計(jì)民生。
我國(guó)正處在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和電力工業(yè)較快發(fā)展階段，促進(jìn)發(fā)展仍是電網(wǎng)管理體制改革的主要目標(biāo)。國(guó)情始終是選擇電網(wǎng)管理體制的首要因素，國(guó)際改革經(jīng)驗(yàn)充分表明，盲目脫離國(guó)情的改革將阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。目前，我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化加速發(fā)展階段，能源和電力需求將持續(xù)較快增長(zhǎng)，據(jù)測(cè)算，“十二五”期間我國(guó)全社會(huì)用電量年均增長(zhǎng)分別為8.2%，年均電網(wǎng)投資將超過(guò)3000億元，發(fā)展任務(wù)十分繁重，迫切需要發(fā)揮一體化管理“集中力量辦大事”的體制優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌安排輸配電網(wǎng)投資建設(shè)，實(shí)現(xiàn)各級(jí)電網(wǎng)有機(jī)銜接，推動(dòng)電力工業(yè)科學(xué)發(fā)展。
發(fā)揮輸配一體化體制下的電網(wǎng)協(xié)同優(yōu)勢(shì)，是我國(guó)保障電網(wǎng)安全的制度優(yōu)勢(shì)。輸配電網(wǎng)共同承擔(dān)著維護(hù)電力系統(tǒng)安全的責(zé)任。輸配一體化體制下，電網(wǎng)企業(yè)通過(guò)統(tǒng)一調(diào)度和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，有效減少了因信息隔斷、技術(shù)水平差異、工作流程差異等造成的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，避免配電網(wǎng)事故波及輸電網(wǎng)而演變成大停電事故。多年來(lái)，我國(guó)電網(wǎng)在網(wǎng)架薄弱的情況下，沒(méi)有發(fā)生大的安全事故，就是充分發(fā)揮了輸配電一體化管理的優(yōu)勢(shì)。
充分發(fā)揮大電網(wǎng)資源配置功能，通過(guò)輸配一體化促進(jìn)區(qū)域、城鄉(xiāng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展是我國(guó)的現(xiàn)實(shí)需求。我國(guó)能源消費(fèi)與資源稟賦呈逆向分布格局，90%的煤炭分布在中西部地區(qū)、67%的水電分布在西南地區(qū)、83%的天然氣分布在西部、96%的陸地風(fēng)能分布在“三北”地區(qū)，而東部地區(qū)能源消費(fèi)量占全國(guó)的比重為43%，迫切需要能源電力資源的大范圍、遠(yuǎn)距離輸送。輸配電一體化管理，有助于統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)“兩端”電網(wǎng)，構(gòu)建統(tǒng)一的能源資源配置平臺(tái)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。
同時(shí)，電網(wǎng)管理體制還應(yīng)該滿(mǎn)足電網(wǎng)智能化、能源綠色化的未來(lái)發(fā)展要求。可再生能源和智能電網(wǎng)的發(fā)展，已經(jīng)使傳統(tǒng)輸電和配電資產(chǎn)的功能發(fā)生了改變。大量分布式風(fēng)電、光伏發(fā)電等可再生能源的發(fā)展，使得配電網(wǎng)從單向流動(dòng)向雙向流動(dòng)改變，如德國(guó)大部分可再生能源接入配電網(wǎng)，除用戶(hù)及周邊供電外，每年有300-400小時(shí)向輸電網(wǎng)送電；智能電網(wǎng)的發(fā)展也將增強(qiáng)用戶(hù)與電網(wǎng)、各電壓等級(jí)的互動(dòng)關(guān)系，輸配電網(wǎng)將進(jìn)一步融合，將在市場(chǎng)中共同發(fā)揮輸送平臺(tái)的作用，輸配分開(kāi)將人為割斷這種聯(lián)系，不適應(yīng)未來(lái)發(fā)展需求。
在我國(guó)誠(chéng)信體系、法律體系等尚不完善，契約精神相對(duì)缺失的背景下，貿(mào)然實(shí)施輸配分開(kāi)，將增加系統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)，造成無(wú)序發(fā)展局面，推升電網(wǎng)發(fā)展成本。
一是影響電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行，降低事故防范和災(zāi)后恢復(fù)能力。拆分后的企業(yè)規(guī)模小、力量弱，抗擊重大自然災(zāi)害和重大保電任務(wù)的能力被降低。2008年遭受?chē)?yán)重冰災(zāi)的湖南郴州電網(wǎng)，2008年遭受?chē)?yán)重地震的汶川等6個(gè)地方電網(wǎng)，2010年遭受地震的玉樹(shù)電網(wǎng)等，都是在大電網(wǎng)的幫助下才能及時(shí)恢復(fù)供電的。
二是部分配電企業(yè)可能失去可持續(xù)發(fā)展能力�，F(xiàn)階段，我國(guó)許多中西部縣市企業(yè)嚴(yán)重缺乏自我發(fā)展能力，中央電網(wǎng)企業(yè)向部分地市供電企業(yè)的躉售電價(jià)甚至遠(yuǎn)低于從發(fā)電企業(yè)的購(gòu)電價(jià)格。過(guò)去十年我國(guó)農(nóng)電發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，中央電網(wǎng)企業(yè)直管的供電企業(yè)總體發(fā)展水平高于其他供電企業(yè)。2010年，中央電網(wǎng)企業(yè)直管縣電網(wǎng)平均投資額超過(guò)代管縣24%，人均售電量是代管縣的1.5倍。如果輸配分開(kāi)，很可能重現(xiàn)“兩改一同價(jià)”前的“天價(jià)電”、“人情電”和“關(guān)系電”等管理亂象。
三是制約輸配電網(wǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展，降低電網(wǎng)投資運(yùn)營(yíng)效率。我國(guó)廠網(wǎng)分開(kāi)后，市場(chǎng)主體增多，行業(yè)規(guī)劃協(xié)調(diào)難度陡增。實(shí)行輸配分開(kāi)，市場(chǎng)主體將更加分散，統(tǒng)一規(guī)劃更難以推進(jìn)。目前，四川、陜西、廣西等�。▍^(qū)），由于存在多種電網(wǎng)體制，出現(xiàn)了同一電壓等級(jí)重復(fù)建設(shè)、不同電壓等級(jí)線路布局不合理、變電容量不匹配等系列問(wèn)題，浪費(fèi)了資源，破環(huán)了電網(wǎng)規(guī)模經(jīng)濟(jì)性和自身發(fā)展規(guī)律。
四是增加管理協(xié)調(diào)成本，可能推高電價(jià)水平。過(guò)去改革中已出現(xiàn)管理機(jī)構(gòu)大量增加、管理人員占比升高的現(xiàn)象。模擬測(cè)算表明，我國(guó)實(shí)行輸配分開(kāi)將因管理重構(gòu)增加固定成本500～1100億元，日常生產(chǎn)協(xié)調(diào)成本增加5％～38％,約130～640億元/年，成本的上升最終需要通過(guò)銷(xiāo)售電價(jià)進(jìn)行傳導(dǎo)。
綜合考慮我國(guó)國(guó)情，我國(guó)可以在保持輸配一體化管理的同時(shí)，通過(guò)持續(xù)推進(jìn)相關(guān)機(jī)制改革，實(shí)現(xiàn)電力市場(chǎng)化改革的目標(biāo)，確保電力工業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。一是以電價(jià)機(jī)制改革為先導(dǎo)，建立科學(xué)合理的電價(jià)體系。建立獨(dú)立的電網(wǎng)環(huán)節(jié)電價(jià)；理順發(fā)電和售電環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化價(jià)格形成機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)確定發(fā)、售電價(jià)，形成完整的電價(jià)傳導(dǎo)機(jī)制，讓電價(jià)反映資源稀缺程度和市場(chǎng)供求關(guān)系。二是通過(guò)售電側(cè)放開(kāi)，構(gòu)建多買(mǎi)方-多賣(mài)方市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局。改革初期，開(kāi)放大用戶(hù)的購(gòu)電選擇權(quán)作試點(diǎn)，中遠(yuǎn)期，隨著合理輸配電價(jià)形成機(jī)制的建立和銷(xiāo)售電價(jià)交叉補(bǔ)貼問(wèn)題的妥善處理，逐步放開(kāi)中小用戶(hù)選擇權(quán)。三是通過(guò)加強(qiáng)政府監(jiān)管與企業(yè)自律，實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)公平開(kāi)放和信息公開(kāi)。逐步理順政府管理體制，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，健全監(jiān)管法律法規(guī)體系，嚴(yán)格防范價(jià)格操縱、無(wú)序投資和惡性競(jìng)爭(zhēng)行為，確保電網(wǎng)公平開(kāi)放。引導(dǎo)和督促電網(wǎng)企業(yè)強(qiáng)化管理創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)信息公開(kāi)和成本透明。
