【電力】建立新的風(fēng)能持續(xù)發(fā)展市場(chǎng)機(jī)制探討
一、 我國(guó)現(xiàn)有風(fēng)電發(fā)展市場(chǎng)機(jī)制特點(diǎn)和局限性
我國(guó)現(xiàn)有風(fēng)力發(fā)電的市場(chǎng)機(jī)制自2005 年以《可再生能源法》開(kāi)始，2006 年基本完成并成功運(yùn)行。其特點(diǎn)是以《可再生能源法》為法律保障，以風(fēng)電電量由強(qiáng)制電網(wǎng)收購(gòu)為市場(chǎng)保障，以不同風(fēng)資源地區(qū)有區(qū)別的固定電價(jià)和適當(dāng)?shù)恼a(bǔ)貼為效益保障的一套政策組成。對(duì)于風(fēng)力發(fā)電早期發(fā)展來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)合理和有效的機(jī)制，運(yùn)行流暢，效果顯著，為風(fēng)力發(fā)電產(chǎn)業(yè)的興起提供了一個(gè)國(guó)家推動(dòng)的、有競(jìng)爭(zhēng)、有管控、有保障的風(fēng)力發(fā)電市場(chǎng)，有效地推動(dòng)我國(guó)風(fēng)力發(fā)電產(chǎn)業(yè)(包括相關(guān)的工程、設(shè)備和科學(xué)技術(shù))發(fā)展，促成我國(guó)風(fēng)電連續(xù)多年的大規(guī)模高速發(fā)展，節(jié)能減排和應(yīng)對(duì)氣候變化效果顯著。在2005 到2015 的十年間，我國(guó)累計(jì)并網(wǎng)裝機(jī)量從2005 年的72 萬(wàn)千瓦擴(kuò)大近180 倍，達(dá)到1.29億千瓦，占全國(guó)電力總裝機(jī)量的比例達(dá)到8.6%，風(fēng)電年發(fā)電量達(dá)1863億千瓦時(shí)，占比達(dá)3.3%。我國(guó)累計(jì)風(fēng)電裝機(jī)連續(xù)處世界首位，2015 年年裝機(jī)量達(dá)3297 萬(wàn)千瓦，占全世界當(dāng)年裝機(jī)量的40%，更是無(wú)他國(guó)能及。風(fēng)電成為我國(guó)除煤電，水電之外的第三大電力來(lái)源。
十年來(lái)，風(fēng)電設(shè)備制造也完全實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化。國(guó)產(chǎn)化率達(dá)到90%以上，制造成本下降近50%，設(shè)備質(zhì)量大幅度提高，可利用率在95%以上;風(fēng)電設(shè)備國(guó)產(chǎn)品牌的風(fēng)力發(fā)電設(shè)備在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)占有率從百分之十幾迅速增加到90% 以上，并開(kāi)始部分出口，造就了新疆金風(fēng)、聯(lián)合動(dòng)力、江蘇遠(yuǎn)景等一批優(yōu)秀的風(fēng)電設(shè)備制造企業(yè)和相應(yīng)的風(fēng)電設(shè)備產(chǎn)品;在國(guó)際十大風(fēng)電設(shè)備品牌中，中國(guó)占了三名。我國(guó)風(fēng)力發(fā)電技術(shù)研發(fā)突飛猛進(jìn)，在引進(jìn)技術(shù)的基礎(chǔ)上，已完成重大蛻變與創(chuàng)新。風(fēng)輪氣動(dòng)效率提高20% 以上，控制技術(shù)更加先進(jìn)，電能質(zhì)量大幅提升;智能化、信息化、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算的理念迅速被引入到機(jī)組設(shè)計(jì)制造、風(fēng)電開(kāi)發(fā)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。大批優(yōu)秀的專(zhuān)家和科技人員投入到風(fēng)電科技研發(fā)中，風(fēng)電科技在許多方面已站在世界前列。風(fēng)電大發(fā)展提供了新的就業(yè)機(jī)會(huì)，從業(yè)隊(duì)伍也不斷壯大，形成一個(gè)約五十萬(wàn)人的產(chǎn)業(yè)隊(duì)伍，成為一支不可忽視的新興力量。
但是，現(xiàn)有機(jī)制的運(yùn)行范圍有一定局限性。它只發(fā)生在風(fēng)力發(fā)電產(chǎn)業(yè)及關(guān)心、支持、扶持的有關(guān)機(jī)構(gòu)的小范圍內(nèi)。產(chǎn)業(yè)外部對(duì)機(jī)制的參與僅限于政府有關(guān)部門(mén)，以及國(guó)家財(cái)政有限的補(bǔ)貼，和電網(wǎng)對(duì)風(fēng)電有限收購(gòu)保障和不穩(wěn)定的接入。風(fēng)力發(fā)電對(duì)環(huán)保、生態(tài)和整個(gè)社會(huì)的價(jià)值和貢獻(xiàn)并沒(méi)有得到普遍承認(rèn)，也沒(méi)有量化成經(jīng)濟(jì)效益在風(fēng)電投資回報(bào)中體現(xiàn);風(fēng)電的送出規(guī)劃、建設(shè)與管理均落后;風(fēng)電消納還在提倡本地為主，沒(méi)有在全國(guó)有效解決消納問(wèn)題;與其它能源相比，風(fēng)電在社會(huì)層面的優(yōu)勢(shì)并沒(méi)有扭轉(zhuǎn)市場(chǎng)上的劣勢(shì);民眾開(kāi)發(fā)和消費(fèi)的的積極性無(wú)法調(diào)動(dòng)，民間和民營(yíng)資本投入困難。在面臨大規(guī)模棄風(fēng)限電、補(bǔ)貼拖欠等有違《可再生能源法》的現(xiàn)實(shí)時(shí)，基本得不到說(shuō)法。我國(guó)風(fēng)電發(fā)展至今，在重大成功之后也遇到前所未有的困難。
二、建立新的風(fēng)能持續(xù)發(fā)展市場(chǎng)機(jī)制的必要性
國(guó)家對(duì)于可再生能源的許多政策始于扶持風(fēng)能開(kāi)發(fā)，也大多用于風(fēng)能開(kāi)發(fā)。然而國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼不能無(wú)休止地?cái)U(kuò)大，也不能無(wú)限期地延長(zhǎng)，現(xiàn)有的補(bǔ)貼已經(jīng)難以為繼。風(fēng)電固定電價(jià)能否保持不變甚至再提高呢?答案是否定的，因?yàn)槟且馕吨a(bǔ)貼要長(zhǎng)期持續(xù)。因此新機(jī)制要放棄完全依靠政府扶持、財(cái)政補(bǔ)貼的思維模式，從我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)出發(fā)，建立包括風(fēng)能在內(nèi)的可再生能源作為將來(lái)主要能源資源，以減少甚至完全替代化石能源的新理念，建立由市場(chǎng)配置起決定作用的風(fēng)能可持續(xù)發(fā)展模式和相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制。而建立這種模式和機(jī)制要靠改革。
新機(jī)制必須能夠推進(jìn)我國(guó)風(fēng)電和可再生能源發(fā)展中長(zhǎng)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);要解決風(fēng)電傳輸規(guī)劃電網(wǎng)建設(shè)長(zhǎng)期滯后、日益嚴(yán)重的棄風(fēng)限電問(wèn)題和消納問(wèn)題;要解決風(fēng)電成本與上網(wǎng)電價(jià)的差距問(wèn)題，使風(fēng)電開(kāi)發(fā)成本得以平衡，投資有利可圖;要解決日益嚴(yán)峻的政府補(bǔ)貼問(wèn)題和將來(lái)補(bǔ)貼逐步退出問(wèn)題;要解決國(guó)有資本、民營(yíng)資本和人民群眾參與風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的問(wèn)題;當(dāng)然還有風(fēng)電發(fā)展中的監(jiān)督和管理問(wèn)題等等。要解決的這些問(wèn)題遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出現(xiàn)有機(jī)制的運(yùn)行范圍，牽涉面很廣，很多是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的矛盾，是先進(jìn)生產(chǎn)力與落后生產(chǎn)關(guān)系的矛盾，因此從某種程度上，這實(shí)質(zhì)是一場(chǎng)革命。我們必須解放思想，銳意創(chuàng)新，大力進(jìn)行改革，以新的市場(chǎng)機(jī)制，注入源源不斷的動(dòng)力，使可再生能源和風(fēng)能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)健康的可持續(xù)發(fā)展。
三、風(fēng)能持續(xù)發(fā)展市場(chǎng)新機(jī)制的要點(diǎn)探討
風(fēng)能本身是可持續(xù)能源，能不能持續(xù)地開(kāi)發(fā)利用的關(guān)鍵是能否建立起可持續(xù)開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)機(jī)制。在目前階段，新機(jī)制有幾個(gè)要點(diǎn)：一是確立戰(zhàn)略地位，搞好配套規(guī)劃;二是制定下達(dá)配額，強(qiáng)制執(zhí)行;三是發(fā)行綠色證書(shū)，完善市場(chǎng)交易;四是推進(jìn)能源體制改革，破除電網(wǎng)壟斷，發(fā)展風(fēng)能友好型電網(wǎng)。
1. 明確風(fēng)能和可再生能源持續(xù)開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略地位，從推動(dòng)能源革命和改善能源結(jié)構(gòu)的角度，切實(shí)搞好頂層設(shè)計(jì)和發(fā)展路線圖。按照建設(shè)美麗中國(guó)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和應(yīng)對(duì)全球氣候變化的承諾和國(guó)際義務(wù)，制定我國(guó)風(fēng)能和可再生能源的總目標(biāo)、發(fā)展速度和發(fā)展各階段具體目標(biāo)。并將各階段發(fā)展目標(biāo)要按年度、按地區(qū)進(jìn)行分解，落實(shí)到具體責(zé)任單位。
2. 國(guó)家根據(jù)總目標(biāo)和分解的各地區(qū)各階段目標(biāo)，每年下達(dá)風(fēng)能和可再生能源消費(fèi)配額，作為消費(fèi)者實(shí)行綠色消費(fèi)的應(yīng)盡責(zé)任和義務(wù)�？稍偕茉磁漕~體現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略意志，具有一定強(qiáng)制性。國(guó)家下達(dá)的配額與分解的各地區(qū)和各階段發(fā)展目標(biāo)一致，建成一個(gè)可控、在控的增量市場(chǎng)，保證每年度有新的風(fēng)能和可再生能源發(fā)電裝機(jī)。
政府每年對(duì)配額的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查和考核�？稍偕茉磁漕~可按行政區(qū)劃進(jìn)行配發(fā)，由地方政府分配;也可先向大中型發(fā)電企業(yè)配發(fā)，條件成熟后再向中小電力消費(fèi)者配發(fā)。各地政府可根據(jù)當(dāng)?shù)氐馁Y源情況組織可再生能源生產(chǎn)以完成配額。不能按規(guī)定完成配額的，可以在綠色證書(shū)交易市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)�？稍偕茉磁漕~為電力消費(fèi)企業(yè)或消費(fèi)者承擔(dān)。為了保證執(zhí)行渠道暢通，必須保持電力生產(chǎn)、輸送、調(diào)度、配給和消費(fèi)渠道暢通。這意味著可再生能源配額必須同時(shí)配給發(fā)電、電網(wǎng)、調(diào)度、配電和消費(fèi)等整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)，保證配額制的順利制行，體現(xiàn)全社會(huì)的責(zé)任和義務(wù)。
3. 發(fā)行綠色證書(shū)，完善市場(chǎng)交易。國(guó)家向可再生能源電力生產(chǎn)商發(fā)行可再生能源綠色證書(shū)。綠色證書(shū)作為電力生產(chǎn)商生產(chǎn)有利于保護(hù)環(huán)境和生態(tài)的電力產(chǎn)品的成本補(bǔ)償，是一種有價(jià)證券，體現(xiàn)風(fēng)電和可再生能源發(fā)電在電力市場(chǎng)中的相對(duì)公平性。
要建立和完善綠色證書(shū)交易市場(chǎng)，使綠色證書(shū)作為有價(jià)證券在市場(chǎng)上順利進(jìn)行交易。交易價(jià)格由市場(chǎng)根據(jù)供需確定，政府加強(qiáng)監(jiān)管。綠色證書(shū)原則上可以在市場(chǎng)上交易一次，與同時(shí)配發(fā)的消費(fèi)配額完成對(duì)沖。
4. 推進(jìn)電力體制改革，破除電網(wǎng)壟斷和電網(wǎng)技術(shù)壟斷。適度放開(kāi)風(fēng)電送出工程的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，吸引民資進(jìn)入，引進(jìn)更加充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。在競(jìng)爭(zhēng)中破除電網(wǎng)技術(shù)壟斷，加速電網(wǎng)技術(shù)的進(jìn)步和科學(xué)創(chuàng)新，建立完善的、智能化、柔性的、適合可再生能源的，或者叫可再生能源友好型新型電網(wǎng)。電網(wǎng)的用戶(hù)既可以是電力的消費(fèi)者，將來(lái)也可以是電力的生產(chǎn)者。新型電網(wǎng)應(yīng)既能滿(mǎn)足變動(dòng)的電力負(fù)荷的要求，也能適應(yīng)含有可再生能源的變動(dòng)的電源接入的要求，為可再生能源大比例進(jìn)入電網(wǎng)創(chuàng)造可能性�？稍偕茉磁漕~制是國(guó)家在一定時(shí)期構(gòu)建和完善能源結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略舉措，是推動(dòng)可再生能源發(fā)展的推手，能夠?yàn)槠鋭?chuàng)造一定規(guī)模的可控市場(chǎng)，扶持其健康發(fā)展。當(dāng)可再生能源發(fā)展到一定階段，成為支柱或主力能源時(shí)，配額制也就可以取消了。屆時(shí)可再生能源已通過(guò)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展壯大，成本降低到可以與其他能源形式相競(jìng)爭(zhēng)，為廣大消費(fèi)者所接受，綠色證書(shū)的作用也隨之消失。
綠色證書(shū)的發(fā)行與生產(chǎn)的可再生能源電量相對(duì)應(yīng)。當(dāng)市場(chǎng)上可再生能源電量增加，綠色證書(shū)超出配額或可再生能源發(fā)展過(guò)快時(shí)，綠色證書(shū)的交易價(jià)格就會(huì)下降，開(kāi)發(fā)商投資就會(huì)減少，從而減緩發(fā)展速度，反之則加快。國(guó)家可以通過(guò)調(diào)整每年的可再生能源配額以滿(mǎn)足可再生能源發(fā)展規(guī)劃的年度計(jì)劃需要，控制其發(fā)展速度和規(guī)模。
國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼逐步退出。在新機(jī)制的建立和完善過(guò)程中，只要配額制和可再生能源綠色證書(shū)制度開(kāi)始實(shí)施，綠色證書(shū)的市場(chǎng)交易和流通流暢，財(cái)政補(bǔ)貼就可以逐步減少。當(dāng)補(bǔ)貼完全退出時(shí)，可再生能源的固定電價(jià)政策也隨之停止。固定電價(jià)消失，可再生能源發(fā)電至此可完全進(jìn)入市場(chǎng)化運(yùn)作方式，其電價(jià)由風(fēng)電項(xiàng)目當(dāng)?shù)氐母鞣N能源的上網(wǎng)電價(jià)平均電價(jià)加上其綠色證書(shū)在市場(chǎng)上流通時(shí)的交易價(jià)組成，隨市場(chǎng)供需變動(dòng)。市場(chǎng)起配置資源的決定作用。
對(duì)于我國(guó)是否采用可再生能源配額制，曾經(jīng)有過(guò)討論�！犊稍偕茉捶ā氛綄�(shí)施之后，針對(duì)其如何落實(shí)，采用固定電價(jià)還是配額制，存在一些討論。因?yàn)楫?dāng)時(shí)可再生能源產(chǎn)業(yè)還比較弱小，固定電價(jià)和財(cái)政補(bǔ)貼的辦法對(duì)其早期發(fā)展更為有利，負(fù)擔(dān)也不大，最后選擇了固定電價(jià)制度。十年發(fā)展的實(shí)踐證明，這在當(dāng)時(shí)是一個(gè)正確的選擇，極大地推動(dòng)了我國(guó)可再生能源的發(fā)展。固定電價(jià)制度發(fā)展到今天，已完成推動(dòng)了我國(guó)做大風(fēng)電的歷史使命，其局限性也凸顯出來(lái)。各地風(fēng)電發(fā)展不平衡，消費(fèi)者沒(méi)有參與意識(shí)，消納問(wèn)題解決困難，送出困難無(wú)法解決，大量棄風(fēng)限電，巨額補(bǔ)貼資金不堪重負(fù)的現(xiàn)狀說(shuō)明固定電價(jià)制度到了必須改變的時(shí)侯。與此同時(shí)，配額制、綠色證書(shū)制度有利于全民參與和市場(chǎng)配置資源，將更加適合可再生能源的持續(xù)和規(guī)模發(fā)展，應(yīng)該給予認(rèn)真考慮。
